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关于我国实施绿色建筑强制政策的探究

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2015-11-26 15:54:12    :  数据支持:临沂砂浆    临沂水泥   

 一、背景

为加快推动绿色建筑发展,2012年国家财政部、住房和城乡建设部联合发布了《关于加快推动我国绿色建筑发展的实施意见》(财建〔2012〕167号),2013年国务院办公厅发布了《关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知》(国办发〔2013〕1号)等一系列政策文件,明确了我国绿色建筑发展目标与重点任务,并提出通过“强制”与“激励”相结合的方式推进绿色建筑发展,即对国家机关办公建筑、学校、医院、体育文化场馆和保障性住房等政府投资项目逐步强制实行绿色建筑评价标识制度,对其他项目仍采取自愿性原则,通过激励手段加以推动。然而,哪些地区适合强制实施绿色建筑制度?强制实施采用的标准如何?强制推行绿色建筑制度的实施途径如何?强制推行绿色建筑制度与现行工程建设管理制度的关系如何?这一系列关于如何“强制”的问题都需要根据我国绿色建筑发展的实际情况,结合绿色建筑技术水平和工程建设监管体系的特点,在充分调查和研究的基础上加以解决。

通过借鉴国外经验得出,各国发展绿色建筑的相关政策制度都与建筑节能密不可分。因此,本文在先后对黑龙江省、内蒙古自治区、河北省、山东省、江苏省、武汉市、重庆市、厦门市等8个典型地区调研的基础上,深入了解了我国建筑节能强制政策的落实和情况,梳理了我国实施绿色建筑强制政策可能面临的主要问题,并结合我国绿色建筑发展的实际情况,研究提出了我国实施绿色建筑强制政策的建议。

二、我国实施建筑节能强制政策的经验与启示

通过调研发现,在我国建筑节能管理制度的构建过程中,国家和地方相继制定的建筑节能设计标准、施工规定和验收标准等标准规范是建筑节能管理的基础,是从业人员做好建筑节能工作的技术依据,是将建筑节能纳入工程建设管理程序主要阶段的技术支撑。在此基础上,通过将建筑节能作为“第十大分部”进行专项设计审查和验收,并进行设计和竣工验收的备案管理,通过颁布“建筑节能管理办法”明确了发改、国土、规划、建设等与建筑节能相关的行政主管部门的职责,为协调开展监管工作奠定了基础,建立了我国建筑节能的全过程闭合管理制度(见图1)。

图1 建筑节能管理制度构建的思路

调研省市普遍认为,上述管理制度为我国建筑节能工作取得显著成绩提供了制度保障。而且实践经验表明,规划设计审查、施工图审查、施工和验收对建筑节能的监管最为重要。加强规划设计审查阶段监管,可以提前优化建筑节能方案,保障后续工作的顺利开展,提高工程项目经济效益。在施工图审查和验收环节,通过建立建筑节能设计备案和竣工验收备案制度,并将建筑节能变更作为重大变更,可避免建设单位擅自修改通过审查的施工图设计文件,确保在设计、施工过程中落实标准中的强制性条文要求。此外,调研中发现由于从事建筑节能工程的施工人员尚无资质要求,施工人员对建筑节能技术技能水平普遍掌握不够,施工过程粗放,节能工程施工质量难于真正达到设计要求,成为当前影响我国建筑节能工程质量的主要问题(见图2),在实践中还应加强对施工过程监督。

图2 建筑节能管理程序

因此,对于涉及全寿命周期各个环节的绿色建筑,在强制实施过程中可借鉴建筑节能工作经验,依托具有较强可操作性的技术指导文件,结合现行工程建设管理程序,对规划设计审查、施工图审查、施工和验收等关键环节提出监管要求,明确各单位职责,确保绿色建筑质量。

三、我国绿色建筑发展现状及实施绿色建筑强制政策面临的问题

我国绿色建筑总体呈现出快速积极发展态势,获得标识的项目数量从2008年的10项,到2013年的1446项,逐年迅速增加;推动绿色建筑发展的政策相继出台,在国家发展改革委和住房城乡建设部《绿色建筑行动方案》发布后,截至2013年底已有25个省、自治区和直辖市发布了地方绿色建筑行动方案,提出了具体的绿色建筑发展目标和推动措施;绿色建筑评价标识工作在地方陆续开展,22个省市发布了地方绿色建筑评价标准,能力建设也不断加强。以上这些情况,都为绿色建筑发展奠定了良好基础。但在调研中发现我国绿色建筑发展还面临很多问题,对我国

绿色建筑的发展和强制推行都有一定影响。

1、绿色建筑发展不平衡

从目前绿色建筑评价标识项目分布情况看,东部沿海城市等绿色建筑发展较快的地区项目数量较多,中西部地区发展速度相对较慢,项目数量也相对较少。在绿色建筑发展较好地区,随着适宜当地的绿色建筑技术体系日趋成熟,从业人员对绿色建筑的认识逐步理性,通过精细化设计等方式,直接降低了绿色建筑的增量成本;同时,部分地方强制性建设标准中已将一些绿色建筑要求纳入其中,间接减少了绿色建筑建设投入;一星级绿色建筑的增量成本大大降低,部分城市甚至趋向于零,强制推广一星级绿色建筑的时机基本成熟。

此外,由于早期获得绿色建筑设计标识的项目数量较少,达到竣工一年后申报运行标识条件的项目也相对较少,加之工程竣工后项目主体发生改变,个别项目申报设计标识仅仅是为了提高项目的销售竞争力等原因,截至目前获得“绿色建筑设计评价标识”的项目数量较多,获得“绿色建筑评价标识”(运行标识)的项目数量却仅占7%左右,在强制实施过程中需加强运营阶段监管,使绿色建筑要求落到实处。

2、推动绿色建筑发展的政策还需完善

在激励政策方面,尽管国家和地方已经出台了推动绿色建筑发展的激励政策,但很多截至目前仍未得到落实,还需制定切实可行的实施方案。在强制政策方面,国家和地方都针对政府投资建筑、大型公共建筑、公益性建筑、保障性住房直至全部新建建筑提出了强制性要求。但绿色建筑管理涉及建设、国土、规划、环保、园林、房管等多个部门,调研中发现在已经开始进行强制推行绿色建筑尝试的地区,若强制推进工作仅由建设主管部门承担,则难于落实绿色建筑的全部技术指标,不同部门职责不清,易造成相互推卸责任前期工作没有落实,后期很难弥补等现象。因此,明确不同管理部门责任,调动相关部门的积极性,是强制推行绿色建筑制度得以落实的根本保证。

3、标识制度难以适应强制推广的要求

我国目前仍以绿色建筑评价标识作为判定绿色建筑星级的主要手段。为保证绿色建筑质量,根据国家相关评价标准的要求,通过严格的评审程序,评审过程一般需要较长时间。面对目前评价标识机构尚未市场化,评审专家缺乏的局面,若仍采取评价的方式强制推行绿色建筑,难以适应市场需求,且会延长项目的建设周期,增加项目的额外成本,反而变成绿色建筑发展的阻碍。因此,分清标识工作和强制工作的异同,是顺利实施强制政策的关键。

4、现行标准难于有效指导绿色建筑的强制实施

我国中央和地方制定的绿色建筑评价标准是我国现行绿色建筑建设的主要技术依据,但规定的只是绿色建筑设计完或建成完之后的达标情况,而现有的设计类标准也都无法有效地用于指导具体的绿色设计和实践,极大影响了设计单位对绿色建筑的积极性。

5、专业人才队伍建设亟待加强,绿色建筑咨询服务市场尚未成形

调研省市普遍反映,虽然在专业人员培训方面已做了大量工作,但经过国家和省级系统培训的评价标识专家数量较少,专业覆盖面不全,不能满足工作需要。此外,绿色建筑咨询服务市场尚未成形,咨询机构水平参差不齐,很多咨询机构的作用仅仅是为了申报绿色建筑标识提供服务,而未能体现对绿色建筑技术方案的全过程把关,是将建筑“刷绿”而非“染绿”。因此,我国目前推动绿色建筑发展的技术支撑还不完善,不能完全满足大范围强制推广绿色建筑的需求。

6、大众对绿色建筑还缺乏全面认知

调研发现,经过近六年的培训和宣传工作,从业人员对绿色建筑的认识逐步理性,然而由于大众习惯于对“摸得着、看得见”的新技术更加青睐,在直观感受上通过精细化设计且采用被动式技术的绿色建筑与普通住宅无明显差异,消费者购买的积极性并不是很高。因此,应加强向大众宣传正确的绿色建筑理念,探索通过市场手段调动各方建设和购买绿色建筑的积极性,并在适宜地区实施绿色建筑强制政策,推动我国绿色建筑发展。

四、对我国当前情况下实施绿色建筑强制政策的建议

针对上述问题,本文在汲取我国建筑节能管理制度经验的基础上,结合我国当前绿色建筑发展的实际情况,研究并提出了一套以国家或地方绿色建筑评价标准为基础的绿色建筑强制推广政策建议。

1、总体思路

在工程建设标准体系缺乏专门针对绿色建筑设计、施工和验收等强制性标准的条件下,目前强制推行绿色建筑可以现行的国家或地方绿色建筑评价标准为主线,以满足一星级绿色建筑相关要求为基础,本着“因地制宜”和“控制增量成本”的原则,充分考虑全寿命周期的各个阶段,提出基本技术要求,并将其纳入工程建设管理程序的主要环节进行控制,制定各相关部门便于操作的强制性技术标准,为强制推广绿色建筑提供技术支撑。在此基础上,通过制定政府管理文件,明确各相关部门的责任和义务,建立绿色建筑的设计备案和验收备案制度,形成建立在强制标准基础上的闭合管理制度。

2、技术标准(规定)编制原则

技术标准(规定)是强制实施绿色建筑制度的基础,应以绿色建筑评价标准为主线,除满足“控制项”的全部要求外,应结合当地地域条件,从“一般项”中挑选适合当地地域特点的条款,并将其纳入工程建设管理程序的主要环节进行控制,提出便于各相关部门实际操作的技术要求。

“一般项”可参照一星级绿色建筑运行标识的要求,在控制增量成本的前提下,选择容易达到的条款和指标要求,尽量选择应用成熟的技术,兼顾当地重点推广应用的相关技术,以便借绿色建筑发展之机,推动当地实用成熟技术的推广和应用,保证技术标准的地域适宜性。将绿色建筑要求纳入各个阶段,会增加各相关部门工作量,而且涉及环节和部门过多,会带来监管难度。因此,应将绿色建筑技术要求尽量纳入规划设计审查、施工图审查、施工和竣工验收等关键环节,以减少相关部门的工作负担,增强可操作性。技术标准(规定)的编制应注重与国家和地方已颁布的相关标准规范的衔接;语言文字应尽量符合相关文件特点,便于相关人员操作执行;应尽量结合我国现行绿色建筑评价标识制度,

充分考虑申报绿色建筑评价标识提出的技术内容、要求和提交的证明材料,进而减轻申报一星级标识带来的负担和增加的经济成本,为强制实施绿色建筑制度与现行绿色建筑评价标识制度的衔接创造条件;保证技术标准的科学性和可操作性。

3、管理制度建立原则

管理制度是强制实施绿色建筑的根本保障。针对强制实施绿色建筑制度遇到的主要问题,结合建筑节能管理制度的启示,研究对建立强制实施绿色建筑的管理制度提出以下建议:

(1)管理制度应尽量由地方人民政府制定并颁布实施,具备法规性质,以便统筹协调各相关部门工作;建设、发改、国土、规划、环保等相关行政管理部门依据该法规制定具体实施办法;

(2)管理制度应明确提出强制推行绿色建筑的管理程序,针对土地出让、规划、设计、施工图审查、施工、验收等涉及的工程建设管理阶段,明确相关行政管理部门的责任和义务;

(3)管理制度应与技术标准相结合,绿色建筑的技术指标主要涉及施工图设计、施工图审查、施工、验收4个由建设行政主管部门负责的阶段,可通过建立绿色建筑设计备案和验收备案制度,对绿色建筑的执行情况进行重点监管;对于国土、规划、园林、环保等可能涉及技术指标较少的部门,应在管理规定中直接明确管控指标,以便于落实,并在设计和验收备案中予以合理体现;

(4)运营管理阶段应规范和提高物业管理水平,引导使用者的绿色行为,并明确房管部门的监管职责;

(5)强制实施绿色建筑的管理制度应考虑与现行国家绿色建筑评价标识制度衔接。根据上述原则建立的强制实施绿色建筑管理制度,涵盖了绿

色规划、绿色设计、绿色施工、绿色运营等建筑全寿命周期的主要阶段,基本实现了闭合管理体系

五、展望

本文研究期间,部分地方为贯彻国家政策要求,已陆续进行了一些强制推行绿色建筑的研究与实践工作。其中北京市和江苏省通过编制绿色建筑设计标准和施工图审查要点,将绿色建筑相关内容纳入施工图审查加以强制;重庆市将绿色建筑要求纳入建筑节能标准进行强制实施;上海市、深圳市、长沙市、秦皇岛市等正在开展将绿色建筑基本要求纳入现行工程建设管理程序的相关研究。

然而,不管是正在制定或已经制定了的绿色建筑强制政策,基本都与本文所建议的方案一致:围绕现行的绿色建筑评价标准而制定强制性技术标准和管理政策。从技术标准体系来看,绿色建筑与传统工程建设尚未融合,基于技术标准的管理制度更没有实现真正的融合。因此,就上述强制方案,虽然各有特点和偏重,但其保障措施是否完善?强制标准是否合理?实施效果如何?存在哪些问题和障碍?有哪些方面可以改进?哪种方案更适合推广应用?等等疑问,都有待实践的检验。




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